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沛公至咸阳(财政信息化三步走:从金财工程到预算管理一体化,再到智慧财政)

沛公至咸阳明代财税史专家黄仁宇,在其畅销书《万历十五年》中有一知名论断,中国朝代衰落的重要原因是缺乏数字管理能力。然则从“沛公至咸阳…何独先入收秦丞相御史律令图书藏之…汉王所以具知…

沛公至咸阳
明代财税史专家黄仁宇,在其畅销书《万历十五年》中有一知名论断,中国朝代衰落的重要原因是缺乏数字管理能力。
然则从“沛公至咸阳…何独先入收秦丞相御史律令图书藏之…汉王所以具知天下隘塞、户口多少、强弱之处”,到大明玄武湖(时称后湖)收贮的170万册黄册(人口税赋档案),再到新中国定期的人口与经济普查,有雄心壮志的政府从不缺少对于数字管理的敏感性。
无数字,不财政。财政作为治国理政的基础和重要支柱,掌握中央到地方五级政府的收入支出、人财物、土地及债务等众多基础数据,更站在政府内部治理与宏观经济调控的交汇口,其数字管理能力关系到政府公共治理的是非成败,牵一发而动全身。
电子计算机诞生后,财政部门的数字管理逐步脱离实体账册,更多的以信息化为载体和工具。梳理财政信息化的历程,从金财工程,到现今如火如荼的预算管理一体化,再到初露峥嵘的智慧财政,线下业务线上化—预算管理规范化—财政全面智能化的三步走图谱渐次清晰。
萌芽:财政部计算中心的组建
1979年,“导源西籍,取径东瀛”,财政部自日本引进中型计算机和日立汉字信息处理系统,并筹建财政部计算中心(后更名为“财政部信息网络中心”),可视作财政信息化的起步之年。

1982年,经本地化改造后,能满足财政业务需要的中国汉字信息处理系统正式运行。这一阶段,计算机作为新鲜事物引入到财政工作,主要是做文档和报表的打印、处理,应用水平局限于日常办公。
陈云同志在观看技术人员用微处理机对文件管理进行处理的操作表演时说,看了这些,大开眼界。我国财经干部面临着知识更新的任务,现在大多数的财经干部还没有意识到到这个任务的紧迫性。
——摘自1984年3月5日人民日报

1985年,财政部《全国财税信息自动化管理系统》得到国务院批准,自上而下在全国搭建网络和硬件基础设施。
90年代起,随着报表软件的广泛应用,财政部逐步开发了财政综合信息查询、总预算会计记账、办公自动化等系统,但并未涉及预算编制和执行等财政核心业务。
金财工程:改革重器,核心业务全面线上化
1993年,分税制改革拉开大幕。同年,紧跟全球建设信息高速公路潮流,国家启动“三金工程”建设,即金桥、金关、金卡,并在以后扩展到包含金财、金税的“十二金工程”。

1998年起,财政改革转向建设公共财政,一口气提出部门预算、国库集中支付和政府采购等诸多重大改革任务,面临单位众多、数据量大、流程复杂等困难,亟需信息化手段破题。为此,财政部着手规划“政府财政管理信息系统”(GFMIS),并于2001年完成了系统设计和试点应用。
2002年,“政府财政管理信息系统”由国务院定名为“金财工程”。是年8月,财政部在黑龙江召开全国财政系统“金财工程”建设座谈会,正式启动“金财工程”。
从GFMIS到“金财工程”,财政信息化全线出击、各个击破,部门预算编制、国库集中支付、工资统发、非税收入收缴等财政核心业务实现全面线上化。

世纪之交的“金财工程”为公共财政改革提供了有力的技术支撑,财政核心业务也实现了从线下到线上的历史性跨越。上行下效,地方财政信息化也加速推进,如太极华青公司的部门预算编制系统、用友公司的国库支付系统等软件,在全国推广开来。
总的来说,各项财政核心业务均实现了单点突破,迈入信息化管理时代, 但也存在“盲目投入、野蛮生长、各自为政、不联不通”的问题,顶层设计不高、整体数据衔接不畅,信息孤岛严重。有专家指出,财政管理存在所谓“八大脱节”现象。
八大脱节:即预算与决算执行的脱节,预算编制与决算编制的脱节,政府财政与行政事业单位财务管理的脱节,资金管理与资产管理的脱节,收入管理与支出管理的脱节,上下级财政部门管理的脱节,法律法规与实际财政管理的脱节,财政管理改革与信息化建设的脱节。

财政部从不缺能人。早在2006年的全国财政金财工程座谈会,有关司局就意识到上述问题,提出了一体化财政的建设理念,但受制于一体化协同管理带来的分工难题等因素,最终仍只是做到了全国网络支撑上的一体化。
十年之后,借着国务院稳增长政策的东风,财政部研发地方预算综合管理系统(俗称“稳增长系统”),打通中央与地方交互渠道,并试图依托各地现有OA、预算和执行等系统将数据集中到“稳增长系统”,在遭遇了大规模网络延迟、数据口径无法统一等问题后,无疾而终。
不破不立。金财工程早期是单点突破,缺乏顶层设计和底层互通,存在先天不足,难以解决系统间勾稽联系问题,必须重塑架构、打通底层,破而后立。这一点上,地方财政走在前列,河北、海南、陕西等省份先行进行了一体化的实验,从底层出发重新设计,打通预算执行各环节、省市县各层级,也成为了后续财政部推行一体化的样板。
预算管理一体化:大一统,财政部的雄心壮志
“车同轨、书同文”,从古至今,大一统与标准化是文明进步的成果与推动力。对于财政部而言,“零敲碎打”、“各自为战”的分散型财政系统,远不能满足财政数据集中、业务贯通的需要,也难以解决“一级政府、一级财政”框架下各级财政步调不统一、操作不规范的老生常谈。

十八大以来财政部厉行改革,从深化预算管理制度到构建政府债务管理体系,为分税制以来力度最大。以信息化手段作为深化改革的支撑手段,通过全国统一的一体化系统固化改革成果、驱动实现预算管理现代化,是财政部门的迫切需求,也是通往现代财政制度的必然之路。这是大气候。
2019年3月,长期任职于预算司、财政业务熟稔于心的许宏才升任副部长后,协管预算司、分管国库司和信息网络中心,一体化核心三司归于一统,大利统筹协调、确定分工。此为小气候。
当大气候与小气候相遇,财政一体化的步伐就陡然加快。
2019年6月,财政部党组会议通过《财政核心业务一体化系统实施方案》,明确工作思路、时间图和任务表。预算体现着国家的战略和政策,反映政府的活动范围和方向,是国家治理的重要支撑,财政核心业务一体化也定位为预算管理一体化。
按照财政部的宏伟蓝图,预算管理一体化奉行“制度+技术+系统+管理”的理念,以项目为龙头,通过嵌入预算控制和约束规则,打通部门预算管理各流程、政府预算管理各层级,实现横纵贯通、全面整合。
预算管理一体化主要包括全国政府预算管理一体化、各部门预算管理一体化、预算全过程管理一体化、预算项目全生命周期管理一体化、全国预算数据管理一体化等五个“一体化”。
2019年7月,财政部在河北举行全国预算管理一体化建设现场会议,现场演示河北、海南一体化系统功能,许宏才副部长压阵督导、统一思想。

9月,财政部印发通知,确定各省市分两批开展一体化系统建设。
2019年10月至2020年1月,跟从河北、海南一体化系统的省份陆续试点上线。
疫情也没有阻挡财政部的雄心与脚步。2020年3月,财政部印发《预算管理一体化规范(试行)》和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》,首次统一了全国财政业务规范和技术标准,全国一盘棋的顶层设计思想贯穿始终。
2020年9月和10月,财政部现场评估第一批省份建设成果,并现场督导第二批省份建设进度。
2021年5月,全国36个省市和新疆生产建设兵团全部实现一体化系统上线。
智慧财政:大数据时代,全面拥抱智能化
近年来,“大数据”和“人工智能”是时代热词,地方政府“智慧城市”、“城市大脑”的实践也方兴未艾。
中国平安的“智慧财政”已在深圳、长沙等多地上线运行,华为、阿里也相继推出了“智慧财政”的一站式解决方案。但以笔者浅见,仍未超出现有预算管理一体化系统的框架。
畅想“智慧财政”,应是站在一体化系统的肩膀上,一手托大数据,一手托人工智能,打造“数字财政”和“智能财政”。

数字,是财政治理的密码。“智慧财政”需要依托财政大数据中心,构建一整套指标体系,通过数据可视化和大数据分析等手段,为决策提供数据支撑。
智能,是未来财政的灵魂。通过引入人工智能算法,从“人脑算账”转变为“AI算账”,简化繁琐复杂的业务操作,实现自动监控、自行判断和自主操作。解放人力,是“智慧财政”的目标。
尾声:百年预算,预算百年
1908年,面临“三千年未有之大变局”,晚清政府首度试办财政预算,拟定《清理财政章程》,耗时三年之力清理各省收支数据,方于1911年送资政院审议通过中国历史上第一个预算案,迄今已逾百年。
回望百年预算,神州早已是换了人间。而今,逢“百年未有之大变局”,财政改革加速迈向现代财政和“智慧财政”,历史转身,殊为不易。所谓雄关漫道真如铁,而今迈步从头越,不妨以预算管理一体化始。

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